大家都知道，现在联合国安全理事会有五个常任理事国，但对这五个常任理事国是怎样确立产生的，也许有的人不太清楚。简言之是以当年美国总统罗斯福提出的“四警察”构想为基础发展形成的。或者说是从罗斯福的“四警察”构想发展变身而来的。

其实，早在轴心国败局已定，二战行将结束之际，美国总统罗斯福就开始考虑战后建立国际秩序问题。1943年11月底，罗斯福就提出了建立一个世界性的国际组织的建议，之后一个月他又把这一建议具体细化为著名的“四警察”构想，就是英苏中美及其盟国拥有世界上75%以上的人口，只要这四个国家协调一致地维护世界和平，就会有效避免未来有一个侵略国挑起世界大战。

罗斯福的“四警察”构想，后来经过发展变身成为建立联合国安全理事会并设置五个常任理事国的基础，最终成为影响当代国际关系和人类生活的国际秩序，而我们现如今仍然生活在二战结束前后建立的国际秩序之中。在这当中罗斯福功不可没。那么，罗斯福的“四警察”构想是怎样提出来的？又是怎样发展变身为联合国安理会“五常”的？

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在一战时期，美国总统威尔逊倡导的自由国际主义思想，对20世纪国际秩序的演进有着深刻影响。以至于有学者说，从国际关系的角度看，20世纪实际上是“威尔逊的世纪”。所以，威尔逊的这一思想，不仅主导了美国，而且对二战后国际秩序的构建也有较大影响。

而民主党人罗斯福曾经是威尔逊政府助理海军部长，是威尔逊的追随者，当然也是其自由国际主义思想的吹捧者。然而，威尔逊设计的国联在制止侵略和维护和平上并不给力，加之二战初期民主国家在轴心国侵略面前的羸弱，这都使罗斯福感到单纯依靠国际组织和国际法是不够的。

由此，罗斯福认为大国应当承担维护国际和平与安全的特殊责任，也就是他最初设想的美苏英中“四警察”合作管理世界。他还认为小国建军备纯粹就是浪费，因为有战争发生，小国的军备在大国的现代军事装备面前毫无用处，同时没打仗时对小国又是个不小的负担。他的想法是，战后轴心国解除军备，小国放弃军备，只有四大国保持足够的军备以维护国际和平，并保证小国的安全。

罗斯福的大国合作维护和平的思想，主要来源于深刻的历史教训。在不到30年的时间里德国两次挑起世界大战，所以他认为德国是战争的根源，因此战后必须彻底解除德国军备，只要战胜国在战后继续合作，承担起维护和平的任务，那么就可以保持和平。原本是国联拥护者的罗斯福这时觉得国联的组织太过庞大，无法承担起维护和平的责任。1941年8月11日他对丘吉尔说“没有什么比重建国际联盟大会这样的机构更无用了”，维护国际和平的责任应该由大国来承担。

随后罗斯福在一些外交和私下场合多次提起他“四警察”构想的思想。

1942年5月29日，罗斯福与来访苏联外长莫洛托夫说，丘吉尔曾提出战后要建立一个类似国联的国际组织，而罗斯福认为国联太过庞大，参与的国家太多，他坚持“四警察”保持足够的武装力量承担维护和平之责，如有国家威胁和平，就对其封锁，如该国还不服从，则对其进行轰炸。除了四国外，所有其他国家都应该解除武装。这一安全思想的核心是继续把战时联盟作为维护战后和平的基础，让四大国掌握武力，以防止德国和日本的重新崛起和发动战争。

1942年11月13日，罗斯福在与国际组织特别小组委员会成员、国联协会主席克拉克·艾克尔伯格谈话时说：美苏英中国应该承担起维护战后和平的责任，而其他国家无论是盟国还是轴心国将被解除武装。1943年3月罗斯福跟来访的英国外相艾登说，将来不管成立什么样的国际组织，关于和平与安全的真正决定都应由美英苏中四国做出，四国将在今后很多年“负责世界的安全”。在1943年底的德黑兰会议上，罗斯福与斯大林继续讨论这一问题。罗斯福提出战后应该建立一个可以称为“四警察”的国际组织，由苏美英中四国组成，可以充当警察的角色，向问题国家发出最后通牒，如果遭到拒绝，则可以对该国立即进行轰炸，甚至可能发动进攻。

罗斯福的这一构想，在1943年4月，被《星期六晚邮报》披露了出来，却遭到一些国际主义者的激烈反对。国际主义者的想法是，建立一个与国联差不多的基于国家平等的普遍性集体安全组织来维护世界和平，所有的国家在经济和军事上共同合作来制止侵略者，而非大国共管和垄断武力。一些国际主义者指责罗斯福的构想是恢复传统的势力范围和均势。当时的国务卿赫尔也提醒罗斯福，国内舆论，特别是那些影响很大的国际主义者不会支持大国组成的集团。罗斯福重视大国共管维护战后和平，而赫尔则强调主权平等和各国共同承担责任的原则。

在这种情况下，罗斯福不得不让步，同意在战后建立一个基于主权平等原则的普遍性的国际组织，还要求在1943年10月参加莫斯科会议上的赫尔，努力寻求英国和苏联对此的支持，结果四国同意并共同宣布了宣言。赫尔从莫斯科回国在国会演讲说，不论国家大小和实力，作为未来普遍安全体系中的伙伴，所有热爱和平的国家主权平等的原则将是未来国际组织建立的基石，今后不再需要势力范围、联盟、力量均衡或任何其他特殊的安排。在1944年6月1日的新闻发布会上，他又重申“国家主权平等原则将是未来国际组织建立的基石”。

罗斯福意识到，赢得国会、公众支持和让美国永久性在国际事务中发展作用，同等重要。就开始逐渐修正其大国共管的思想，把其大国共管思想和以普遍性国际组织为核心的集体安全思想有机结合，使“四警察”构想与自由国际主义者集体安全思想融合到了一起。

1944年2月3日，罗斯福总统签署了赫尔提交了《建立维护国际和平与安全的国际组织的计划》，该计划让四大国在未来国际组织执行理事会中“承担维护国际安全的特别责任，并因此拥有无限期的永久性席位”，实际上也就是让四大国扮演国际警察的角色。

其实赫尔在计划中把罗斯福的“四警察”构想变身为联合国安理会体制，得到罗斯福的支持。赫尔的理想主义与罗斯福的实用主义最终得以结合，共同打造了战后国际秩序，表现在集体安全机制与联合国上。也就是联合国安理会和联合国大会的双重设计，安理会常任理事国的设计体现了大国在维护国际和平与安全中的特殊责任，而联合国大会则体现了国家主权平等的原则。

虽然有罗斯福的“四警察”构想作为基础，但是最终法国加入进来，联合国安理会产生的是五个常任理事国，这又是怎么回事呢？其实原因也不复杂，主要是英、苏、美三国博弈角逐的结果。

罗斯福“四警察”构想一提出，苏联最先提出了反对，英国也紧跟着反对，他们认为“三警察”就足够了，根本不需要中国。但是美国坚决不同意。罗斯福极力要拉中国进入“四警察”之中，应该说理由还很充分的。从区域上，没有中国的加入，联合国安理会就不算是具有世界性的一个组织，因为少了亚洲的代表。还有在二战中，中国人民不屈不挠的反侵略战争一打就是14年。与那些说投降就投降的世界其他国家相比好得多，中国军民是用500多万士兵和2000多万平民的牺牲，让日军在中国伤亡数量占了整个二战中的七成， 中国是毫无疑问的反法西斯战争的主力军。再有中国虽然不强但是体量不小，好歹也有4亿的人口，罗斯福不想把中国当成潜在的敌人强。这些都是能放在台面上的理由。

当然罗斯福也有他自己的小九九，他力挺中国加入，是希望未来的国民政府能够在亚洲起到遏制、限制苏联的作用，当然，苏联的反对也是因为同样的原因。然而，5年之后中国的局势发生的天翻地覆变化，是他们没有想到的。

而在二战被打得稀里哗啦的法国能成为常任理事国，靠的是英国的力保和美国的妥协。英国为对抗苏、美，拉上了法国。而苏联怕中国强大起来，威胁其在欧亚的地位，况且在中国北部又有许多争议的领土，所以刚开始并不同意中国加入。美国为对抗苏联，需要一个强大的亚欧国家来牵制苏联，于是中国就成了美国的最佳选择，坚持中国加入，为让英国支持中国加入，美国只得同意让法国加入，于是英国投了中国一票。这就是“四警察”中虽然没有法国，法国也加入进来的原因。

1944年8月21日，中、英、美、苏四国在华盛顿敦巴顿橡树园里举行了一个多月的会议，研究解决了联合国建立的问题。到了1945年4月的旧金山制宪会议上，英、美、苏三国建议中国和法国一起作为旧金山会议的发起国，中国同意了，而法国觉得自己没有参加先前的敦巴顿橡树园会议，所以担任发起国不适合。但是“五常”的名额就这样最后定了下来。